财政部门内部控制建设系列谈之二
理论基础之一：流程管理
张庆龙
建立现代财政的内部控制机制，需要弄清楚它的理论基础是什么？笔者以为：一个是流程管理,一个是风险管理。
先来说说流程管理。20世纪90年代，流程再造理论开始成为企业界的热点。在政府管理中引入流程再造管理理论，推行政务流程重组和再造，也是再造政府运动的重要选项之一。首当其冲的是，电子政务领域开始尝试将信息技术与政务流程再造相结合，借此破解官僚制政府的行政管理中所出现的种种困境，为依法行政和建设服务型政府提供技术支撑，发挥技术职能的作用。
流程再造主要包括三个过程：流程诊断、流程量化、流程再设计。流程诊断就是查看现有流程的不足之处，寻找流程增值空间，找出流程中不先进的环节。流程诊断的重点就是要找出关键流程。通过流程位置重要程度、流程管理复杂度、绩效高低、支撑信息涉及面和流程可行性等原则来判别关键流程，进而分析关键流程的成本、时间序列、信息、活动等要素来找出关键点。流程量化，就是确定关键流程中的关键点，描述流程具体细节。流程再设计包括清理、简化、整合、自动化四个阶段。清理就是减少流程中的非增值活动，删除无效活动。简化就是在尽可能清理了非增值活动和无效活动之后，简化剩余的必要活动。整合是对简化后并分解开的任务进行统一整理，确保流程流畅、连贯。
为什么构建现代财政内部控制机制需要讨论流程管理理论问题呢？这主要源于内部控制与流程管理的关系。内部控制建设本身按照业务循环进行设置，并对各业务循环之间的节点进行规制，以保证资源的安全完整和流程的有序运行。其建设过程同时也就是一个组织流程再造的过程，其核心是将现行的组织制度与业务流程相互融合，并将不合理、不合适的制度进行重新建立和修订，以保证制度符合管理要求的同时，还要符合控制监督的要求，并最终得到落地实施。而不是制度规章很多，但不能有效融入日常业务循环。因此，内部控制建设本身借鉴了很多流程管理的思维和方法，彼此之间有着必然的联系。
财政管理作为政府管理活动的重要组成部分，是指政府对财政收支所进行的管理，是政府为了履行社会管理职能，对所需的物质资源进行的决策、计划、组织、协调和监督活动的总称。简言之，就是政府对财政资金的筹集和使用全过程所进行的管理。如何建立与国家治理体系和治理能力现代化相适应的现代财政内部管理体制是保障财政自身体制有效运行的重要手段。财政管理不仅决定着财政工作的整体水平和最终成效，而且也在很大程度上制约着财政改革的效应和财政职能的发挥。而对于现代财政的内部管理到底应该采用什么样的模式则成为首先需要研究的问题。
在现代管理领域主要存在着两种管理模式，一种是职能管理，一种是流程管理。职能管理方法是以静态的、结构的和规范的观点来分析研究组织的结构、分工、层次、职责等管理问题。在组织环境相对稳定时，这种管理模式能够发挥其高效率、低成本的优势。但在当今竞争日益激烈的动态市场环境和不断追求创新、改革和效率的环境下，这种组织形式的弱点逐渐暴露，主要表现为以职能为中心的组织结构“科层制”，带来了管理中的各自为战、信息沟通不畅、职责不清、组织效率低下等突出问题。而流程管理则主张摒弃以分工论为基础的“科层制”，强调以关键作业流程为核心，重塑各个部门组织结构，改变原有的职能部门各司其职、人员臃肿的旧体系弊端。
从旧职能转变到新流程需要进行流程再造，其核心思想就是为达到一定的绩效而进行的流程再造。它是在组织整体流程活动基础之上进行分析、研究，“彻底”寻找其缺陷，再造新的管理程序，以回归原点和从头开始，从而获得管理理论和管理方式的重大突破。流程再造的过程有利于发现流程中的重要节点，对其存在风险进行评估，并通过有效的控制措施，实现流程的有序运行。流程再造也为下一步实施管理信息化奠定了重要的基础。流程管理将人员按照流程安排而不是按职能安排，施行团队管理，流程管理将沟通的垂直方向趋于水平。流程管理可以压缩管理层级，缩短管理者与雇员、顾客的距离，更好地获取意见和需求，及时调整决策，改变职能导向下层次过多、效率较低的弊端。
因此，我们认为，与国家治理体系及治理能力相适应的现代财政管理应该在未来从职能管理向流程管理转变。流程管理的理论基础也为现代财政体制改革、财政部门内部管理提供了重要的理论基础。 (
来源：中国财经报作者：张庆龙 作者单位:北京国家会计学院)
